O auditor de controle externo Alcindo Belo, do Tribunal de Contas de Pernambuco (TCE-PE), analisa alguns aspectos legais das Cortes de Contas no artigo "PEC 32/2020 e dedicação exclusiva dos fiscais dos Tribunais de Contas", publicado pelo site Consultor Jurídico. O advogado e pós-graduado em administração pública examina parte das mudanças previstas se a Proposta de Emenda à Constituição 32/2020, proposta pelo governo federal, for aprovada.
Para ele, a proposição preenche apenas algumas lacunas jurídicas com relação às regras para vedar que os titulares da função de auditoria de controle externo, carreira típica de estado, possam atuar em outras atividades que o autor considera incompatíveis com as atribuições da carreira.
Belo defende a importância de acrescentar duas outras proibições, a cessão de servidores das carreiras típicas e a candidatura a cargos políticos, não contempladas pela PEC. Ele lembra que os Tribunais de Contas seguem a organização do Poder Judiciário no que lhe for compatível, conforme define a Constituição Federal, e que ministros, conselheiros e procuradores de contas já são proibidos dessas migrações e candidaturas.
"A despeito de avanços das propostas da Emenda Constitucional 32/2020, há premência de editar uma norma específica de caráter nacional - emenda à Constituição ou lei federal -, a fim de proibir os servidores de carreiras típicas de Estado, inclusive os dos Tribunais de Contas, de cederem servidores efetivos, bem como vedar que se dediquem à atividade político-partidária", expressa.
O artigo de opinião foi publicado originalmente em:
www.conjur.com.br
Os Tribunais de Contas, além das funções de julgamento, de natureza administrativa, dos gestores público, possuem quadro próprio de servidores efetivos com atribuições de auditoria.
Vale frisar que as cortes de contas constituem órgãos constitucionais de controle externo da Administração Pública e seguem a organização do Poder Judiciário no que lhe for compatível nos termos da Constituição Federal, artigos 71 e 73 combinados com 93 a 95. Houve, assim, a vedação ao julgadores — ministros e conselheiros — de serem cedidos, do exercício de outras atividades, salvo a de docência, e de candidaturas eleitorais.
Ademais, proscreveu-se aos membros do Ministério Público (Carta Magna, artigo 128) que também possuem missão de fiscalizar o poder público, de serem cedidos e de exercerem outras atividades desde a edição da Lei Maior, bem como de candidaturas políticas a partir da edição da Emenda Constitucional nº 45/2004.
Contudo, o legislador brasileiro não delimitou atividades dos fiscais dos Tribunais de Contas. Cada ente da federação ou mesmo as próprias cortes de contas na competência de auto-organização editaram algumas regras ou limitando o contingente de servidores cedidos ou proibindo alguma outra atividade, a exemplo de advogar perante o próprio tribunal ou perante os jurisdicionados.
Dessa forma, com a defasagem da ordem legal, necessário estabelecer regras para vedar que servidores da fiscalização dos Tribunais de Contas possam atuar em outras atividades de forma incompatível com as atribuições da carreira.
Essa lacuna pode estar em vias de ser parcialmente regulamentada com o advento da Emenda Constitucional 32/2020, proposta pelo governo federal, que preconiza restringir outras atividades de servidores com carreiras típicas de estado, o que abrange fiscais das cortes de contas. Vale se reportar aos textos desta EC:
"Artigo 37 —
XVI - é vedada a realização de qualquer outra atividade remunerada, inclusive a acumulação de cargos públicos, para os servidores ocupantes de cargos típicos de Estado, mesmo durante o período do vínculo de experiência;
…
Artigo 5º — Poderão manter os vínculos existentes na data de entrada em vigor desta Emenda à Constituição, se houver compatibilidade de horário e observado o disposto no artigo 37, caput, inciso XI, da Constituição, os servidores e os empregados públicos que acumulem:
I — dois cargos ou empregos públicos de professor;
II — um cargo de professor com um cargo técnico ou científico; ou
III — dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas".
De pontuar que se entende por carreira típica de Estado os cargos cujas atribuições e responsabilidades vinculam-se a atividades próprias do poder estatal, que não podem ser delegadas. Em relação às carreiras de auditoria dos Tribunais de Contas, observa-se que têm tal natureza, porquanto têm a missão exclusiva de fiscalizar os gestores públicos.
Por sua vez, com essas possíveis mudanças constitucionais apresentadas na EC 32/2020, o constituinte derivado entendeu, embora com defasagem de mais de trinta anos, imprescindível tornar exclusivas as atividades de carreira típicas, o que se aplica diretamente ao fiscais dos Tribunais de Contas, passando-se a vedar a possibilidade exercício de outras funções, exceto uma de magistério.
De todo modo, haveria de haver também a proibição tanto de se ceder servidores das carreiras típicas, quanto de se candidatarem a cargos políticos.
Isso porque, no caso dos auditores, há uma clara incompatibilidade, mormente quanto aos Tribunais de Contas, exercerem controle como umas das atividades precípuas, nos termos da Carta Magna, artigo 71, e poderem ceder os próprios fiscais a outros poderes e órgãos dos entes da federação. Além disso, incongruente com a missão de controle dos Tribunais de Contas os servidores poderem exercer outras atividades, salvo de magistério, e também de se candidatarem eleitoralmente.
Mas, na atualidade permitido realizar essas espécies de conversão de fiscais em fiscalizados, pois podem atuar como gestores, políticos e no exercício de outras atividades. Por consequência, podem ter as condutas julgadas tanto pelo Tribunal de Contas a que integram o quadro, quanto julgadas pelo Poder Judiciário após atuação de outras instituições, a exemplo do Ministério Público, Polícias Civis e Federal, entre outras.
Além disso, em termos gerenciais, desfalca-se o quadro de fiscalização dos Tribunais de Contas, quando a função de auditar representa uma incumbência elementar desses tribunais, junto com as de julgamento.
Vale frisar que as cortes de contas constituem órgãos constitucionais de controle externo da Administração Pública e seguem a organização do Poder Judiciário no que lhe for compatível nos termos da Constituição Federal, artigos 71 e 73 combinados com 93 a 95. Desse modo, há mais de 30 anos veda-se a ministros e conselheiros a cessão, o exercício de outras atividades, salvo a de docência, e candidaturas a cargos políticos, denominada de capacidade eleitoral passiva.
Além disso, há de se tomar também como paradigma na ordem legal, mormente, as regras preconizadas ao Ministério Público (Carta Magna, artigo 128), porquanto os membros do Ministério Público, entre outros misteres, também exercem atribuições de controle da Administração Pública, porém são proibidos de exercer outras atividades desde a edição da Lei Maior, bem como candidaturas políticas a partir da edição da Emenda Constitucional nº 45/2004. De se referir, nesse prisma, a precedente de jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal:
"Os membros do Ministério Público, especialmente aqueles que ingressaram na instituição após a promulgação da vigente Constituição, não podem exercer cargos ou funções em órgãos estranhos à organização do Ministério Público, somente podendo titularizá-los, se e quando se tratar de cargos em comissão ou de funções de confiança em órgãos situados na própria estrutura administrativa do Ministério Público" (MS 26595).
Dessa forma, importante também proibir ao servidor da fiscalização exercer atividades eleitorais, porquanto conferidas a tais atribuições de controle não somente sob os gestores em geral, mas também os políticos quer quando chefe de poder, bem assim realizam atos administrativos sujeitos a controle, a exemplo de ordenação de despesas, admissões de servidores, licitações e contratos.
No dinâmico contexto contemporâneo, os Tribunais de Contas devem aprimorar continuamente a fiscalização e julgamento, com dedicação exclusiva do quadro de pessoal de diversas matizes, mas com missões constitucionais de relevo, para auferir uma maior efetividade nas ações de controle a partir do trabalho exclusivo do quadro de pessoal, formado por profissionais com elevada qualificação profissional e expertises em auditoria e deliberação adquiridas ao longo do exercício de relevantes atribuições.
Por outro ângulo, importante anotar que a melhoria da gestão pública consiste na missão constitucional precípua de cada órgão e poder dos entes da federação, notadamente do Poder Executivo, responsável pelas principais políticas públicas e serviços dispostos à sociedade.
Por conseguinte, compete às instituições planejarem a gestão e instituírem respectivas escolas de governo para capacitar pessoal nos termos preceituados pela Constituição da República, artigos 37 e 39, §2º. Além disso, na quadra atual há uma vasta gama de cursos específicos e de de pós-graduação, mestrado e doutorado, presenciais ou remotos, para os profissionais tornarem-se aptos ao setor público.
De todo modo, a maioria dos Tribunais de Contas, nesse enfoque, disponibiliza capacitações por meio também de escolas de governo, atendendo ao preceito constitucional e ao interesse público de ensinar boas práticas de gestão pública.
Com efeito, o Tribunal de Contas ceder servidores do próprio quadro não representa o meio legítimo e adequado de fomentar o aperfeiçoamento da gestão pública no país.
Não se pode deslembrar também que os cargos de fiscalização, em regra, têm remuneração compatível, há planos de carreira para aumento gradual dos vencimentos e considerados como de atividades típicas do Estado brasileiro. Constituem cargos relevantes do poder público, almejados por uma ampla gama de cidadãos, que buscam os ocupar por meio de muito estudo e submissão a difíceis concursos. Assim, os fiscais das cortes de contas que almejam trabalhar como gestores ou seguir carreira política devem, em face notadamente do postulado da indisponibilidade do interesse público, legalidade e moralidade, optar por saírem em definitivo, deixando os cargos vagos para permitir que profissionais vocacionados os ocupem.
Portanto, nessa breve análise, evidencia-se que, a despeito de avanços das propostas da Emenda Constitucional 32/2020, há premência de editar uma norma específica de caráter nacional — emenda à Constituição ou lei federal —, a fim de proibir os servidores de carreiras típicas de Estado, inclusive os dos Tribunais de Contas, de cederem servidores efetivos, bem como vedar que se dediquem a atividade político-partidária. De todo modo, em face da autonomia dos entes da federação, Estados, Distrito Federal e municípios em que haja Tribunal de Contas também podem editar norma com essas vedações.
Essas proposições de obstar atividades desconexas com atividades de controle visam a que os Tribunais de Contas prestem o controle externo de forma a atender a sociedade de modo mais efetivo e legítimo, conforme preconiza a própria Carta Magna.
Referências bibliográficas
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1998. Brasil, Congresso Nacional, [1998]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso 12 ago. 2020.
CÂMARA DOS DEPUTADOS. Proposta de Emenda da Constituição 32/2020. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2262083. Acesso em 21 set. 2020.
STF. MANDADO DE SEGURANÇA. MS 26595. Rel. Min. Cármen Lúcia. DJE: 01/02/2016. Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=2512930. Acesso em 18 ago. 2020.
Fonte: CONJUR
