Pandemia, contas públicas e função de auditoria dos tribunais de contas, escreve Ismar Viana

A indagação é pertinente. A jurisdição dos tribunais de contas abrange os 26 Estados, 5.568 municípios, o Distrito Federal e a União. Isso posiciona essas instituições em diferenciado patamar de controle, na medida em que possibilita a sistematização de dados de compras públicas, serviços contratados, fornecedores, receitas e despesas públicas de todos os entes federados, viabilizando cruzamentos e transformação desses dados em informações íntegras e confiáveis, cujo bom e regular uso representa eficiente instrumento indutor de efetividade na aplicação de recursos públicos, inibindo desvios e condutas lesivas.

Contudo, para aferir a efetividade do controle externo exercido pelos tribunais de contas, é necessário buscar respostas para 4 indagações, pelo menos: se há critérios para a seletividade das auditorias; a quem cabe a condução das atividades de fiscalização e instrução processual das denúncias e representações que chegam ao tribunal de contas; se os agentes controladores estão suscetíveis a pressões ilegítimas ou se há garantias que possam resistir a essas pressões; e se as instruções processuais e os julgamentos observam o devido processo legal na esfera de controle externo (sem o qual podem ser anulados).

A ausência de critérios de seletividade nas auditorias enseja alto grau de risco de direcionamentos indevidos, seja por deixar de auditar o que deveria, seja para deslocar as auditorias para operações de menor risco. De igual forma, se o planejamento, a coordenação, a execução e o monitoramento das auditorias não forem efetivamente desempenhados por auditores de controle externo –com qualificação adequada, independência e competência legal plena para a prática desses atos controladores– haverá transgressão legal e ofensa a princípios nacionais e internacionais de auditoria do setor público, esvaziando a efetividade do controle e colocando em risco de nulidade todos os trabalhos.

Ninguém conseguiria imaginar uma “fiscalização” realizada por agente nomeado à escolha de alguma autoridade, que também decide livremente sobre sua demissão, caso contrariada. Seja nos tribunais de contas ou no Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis), na pandemia ou em períodos de normalidade, essa situação é o que concretiza o famoso “parecer-caneta”: decisões ilegítimas alicerçadas em direcionamentos ou interferências em pareceres que deveriam ser técnicos e independentes.

Vínculos precários não sobrevivem a riscos, pressões políticas e sazonalidades. Não por outra razão, a Constituição de 1988 garantiu proteção especial aos que exercem atividades exclusivas de Estado, como é o caso de fiscalizações e auditorias.

Ensina o professor Juarez Freitas que só é possível o alcance da segurança da sociedade e a eficiência do serviço público se for reservado aos “ocupantes de certos cargos efetivos um tratamento especial, apto a propiciar a formação de uma carreira com o irrenunciável e profissional atributo da competência e capaz de colocar seus membros a salvo das cooptações partidárias, da descontinuidade governativa”.

A título de exemplo, não fossem a independência e a estabilidade, a auditora de controle externo do TCE-MA (Tribunal de Contas do Estado do Maranhão) poderia não ter conseguido apurar possíveis desvios na compra de respiradores, conforme revela reportagem intitulada “Auditoria do TCE dá parecer contrário a sigilo pedido por Lula”.

Ou talvez a imprensa não tivesse conseguido divulgar que “Auditoria do TCM vê excesso de cargos comissionados na Prefeitura de SP e ‘desvio de finalidade’ em contratações”, em cujo relatório se evidencia que secretarias de Turismo e da Justiça têm mais de 90% dos servidores oriundos de indicação política e em desvio de finalidade, o que levou os auditores de controle externo a opinarem pela cientificação ao MP-SP (Ministério Público de São Paulo), para fins de ajuizamento de ações de improbidade administrativa.

Noutro giro, diante de reportagem de mesma data noticiando que a “CPI da Pandemia tem relatório com irregularidades em contratos de R$ 12,9 milhões do Governo de MS”, constata-se que, apesar da existência do Relatório de Auditoria elaborado pelos auditores de controle externo do TCE/MS (Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul), tecnicamente fundamentado e alicerçado em evidências, o processo se encontra com o relator, desde setembro do ano passado.

Essas atuações têm em comum a tempestividade da fiscalização/auditoria e de instruções processuais. Porém, no modelo de Entidade de Auditoria Superior adotado pelo Brasil –Tribunais de Contas–, a tempestividade na fase investigativa/instrutória, por si só, não induz efetividade plena do controle, que depende também da tempestividade de julgamento.

Retardos nos julgamentos podem causar prescrição das penalidades e até mesmo da recuperação de valores aos cofres públicos, atrasando também a comunicação da irregularidade a outras esferas de responsabilização, que têm seus próprios regramentos de prescrição.

Essa situação se agrava quando não é dada transparência aos relatórios de auditoria e sua disponibilização fica dependendo das deliberações do colegiado julgador. Foi o que aconteceu, recentemente, no TCE-PI (Tribunal de Contas do Piauí), que, ao deixar de publicar os relatórios dos auditores, levou o Ministério Público a emitir nota criticando a medida e considerando o sigilo como um retrocesso no combate à corrupção naquele estado.

Isso porque, no exercício das suas atividades, os auditores de controle externo identificam, recorrentemente, atos que configuram, em tese, improbidade administrativa ou ilícitos penais. A título de exemplo, nas auditorias de folhas de pagamento e de atos de pessoal têm sido identificadas situações de nepotismo, indícios de “rachadinha”.

Auditorias de licitações, contratos e processos de despesas em geral revelam, não raro, situações que configuram o crime de fraude em licitação ou contrato, peculato, emprego irregular de verbas públicas, prevaricação, corrupção ativa e passiva, falsidade documental, e que induzem à ciência ao Ministério Público.

Não há que se falar, portanto, em efetividade dos tribunais de contas, que abrangem função de investigação (auditoria, fiscalização e instrução) e de julgamento, e cujas decisões advêm da conclusividade instrutória, sem a independência funcional e a imparcialidade do auditor de controle externo –agente controlador que primeiro lança luz nos atos e fatos–, atributos que emergem do dever de respeito ao devido processo legal na esfera de controle externo.

Essa é a passagem necessária para a segurança jurídica que legitima a relação entre o direito de pedir contas e o dever de prestar contas dos atos praticados no âmbito da função administrativa, de modo que a não observância desses atributos induz à precariedade e inefetividade do controle, apropriadamente denominado de controle de mera aparência, eis que o fim a que se presta é o de conferir aparência de legitimidade a atos lesivos ao patrimônio público.